Plädoyer für ein Einwohnerstimmrecht

Im November 2024 wurde in Basel über ein Einwohner:innenstimmrecht abgestimmt. Neben den Menschen mit einer Staatsbürgerschaft sollten im Kanton Basel-Stadt neu auch Menschen ein aktives Stimm- und Wahlrecht erhalten, die seit mindestens fünf Jahre im Kanton wohnen und über eine Niederlassungsbewilligung (C-Bewilligung) verfügen. Das passive Wahlrecht, also das Recht sich zur Wahl aufzustellen, wäre weiterhin Bürgerinnen und Bürgern vorbehalten geblieben. Wie es zu erwarten war, ist es schwierig Macht zu teilen und grunddemokratisches Ideengut über latente Ängste und nationales Stammesdenken zu stellen und so lehnte die Stimmbevölkerung diesen Vorschlag ab – Allerdings und glücklicherweise nur noch rund 55 %.

Abstimmungen über ein Einwohnerstimmrecht werden uns in der Schweiz in den nächsten Jahren vermutlich noch öfters begegnen und sie geben Anlass, sich damit zu beschäftigen, weshalb es für diese Ausweitung der politischen Partizipationsrechte auf kantonaler Ebene höchste Zeit ist. Die Argumente dafür sind gewichtig und die gängigsten Gegenargumente verfangen bei genauerer Betrachtung nicht. Zu guter Letzt zeigt sich bei der Durchsicht der Argumentationslage, dass die Einführung eines Einwohner:innen-stimmrechts konsequenterweise auch auf nationaler Ebene angedacht werden kann.

Hoher Handlungsbedarf

Dass der Handlungsbedarf im Kanton Basel-Stadt hoch ist, wird bereits anhand der Bevölkerungsstatistik ersichtlich. Im Jahr 2024 besass weit über ein Drittel der Basler Bevölkerung über keine Schweizer Staatsbürgerschaft (38.7 %).[1] Damit ist ein beträchtlicher Teil der Bevölkerung von der direkten Teilhabe an der Demokratie ausgeschlossen. Und die Tendenz ist steigend.

Das wirft mit Verweis auf die Geschichte der modernen Demokratie die Frage auf, ob sich solch grosse Bevölkerungsteile aus demokratischen Entscheidungsprozessen ausschliessen lassen, ohne die Legitimität einer bestehenden demokratischen Gesellschaftsordnung zu schmälern. Diese hängt entscheidend von dem grundlegenden Gerechtigkeitsverständnis ab, das der Idee dieser Gesellschaftsordnung innewohnt. Eine Demokratie scheint deswegen so eine gerechte Gesellschaftsordnung zu sein, weil die Mitglieder der Gesellschaft ihre Führungspersonen selbst wählen und somit bezüglich der Institutionen, denen sie unterworfen sind, das letzte Wort behalten. Dieses Verständnis von Gerechtigkeit ist so tief im westlichen Denken verankert, dass es unter «demokratische Legitimität» einen eigenen Namen bekommen hat und oft als notwendige Bedingung für eine legitime Gesellschaftsordnung im Allgemeinen gehalten wird.[2] 

Wird die Möglichkeit der demokratischen Partizipation einem erheblichen Teil der Gesellschaft vorenthalten, verletzt das dieses grundlegende Gerechtigkeitsverständnis. Demokratien, in denen Frauen oder Menschen mit anderer Hautfarbe von demokratischer Teilhabe ausgeschlossen werden, sind in ihrem Gerechtigkeitsanspruch unvollständig. Freilich, die Aussagen, dass die USA bis zu den politischen Erfolgen der Bürgerrechtsbewegung 1965 oder die Schweiz bis zur nationalen Einführung des Frauenstimmrechts 1971 im Grunde gar keine wahren Demokratien waren, scheinen streitbar zu sein. Dennoch werden die meisten zustimmen, dass die Legitimität der damaligen Gesellschaftsordnungen durch den Ausschluss dieser Gesellschaftsgruppen geringer war, einfach weil sie weniger gerecht waren. Wenn allerdings der Ausschluss einer signifikanten Gesellschaftsgruppe der Legitimität der demokratischen Gesellschaftsordnung schadet, dann leidet die Demokratie in Basel unter einem ernsthaften Legitimitätsproblem. Ein Problem, das durch die Einführung eines Einwohner:innenstimmrechts behoben werden kann.

Was ist das Volk? - Demos vs. Ethnos

Manche werden einwenden, dass demokratische Legitimität gegeben ist, solange das Volk über seine Regierung und seine Gesetze selbst bestimmen kann. Da Ausländerinnen und Ausländer nicht zum Volk gehören, tut ihr Ausschluss vom Stimm- und Wahlrecht der Legitimität der Demokratie keinen Abbruch.

Wenn man diesen Weg einschlägt und die Gesellschaft, in der man lebt, in Volk und Volksfremde aufteilt, sieht man sich allerdings sofort mit der Frage konfrontiert, wer zu dem Volk gerechnet wird und wer nicht.

Die politische Relevanz von biologischen und historisch-kulturellen Volksbegriffen wurde im Laufe der jüngeren Geschichte weitgehend überwunden. Sie haben immer wieder zu unsäglichen Gräueltaten geführt und darauf basierende Gesellschaftsordnungen wurden als ungerecht empfunden und führten zu Unzufriedenheit und Unruhen, welche die Gesellschaft zu destabilisieren drohten. Solche Volksbegriffe im politischen Kontext anzuführen, kann daher weder im Sinn einer stabilen Demokratie noch im Sinn einer gerechten Gesellschaftsordnung im Allgemeinen sein.

Wenn das Volk allerdings nicht naturgegeben ist, dann muss es konstruiert werden; Wer dazugehört und wer nicht wird zur Einigungssache. In der Soziologie und der Philosophie spricht man deshalb auch vom Demos, als politischer Volksbegriff im Gegensatz zum biologisch-kulturellen Volksbegriff des Ethnos.[3]

Wer gehört zum Demos?

Heute konstituiert sich der Demos in der Regel aus den Staatsbürgerinnen und Staatsbürgern. Ihnen ist deshalb das Recht vorbehalten politisch mitzuentscheiden. Die Staatsbürgerschaft wird in den meisten Staaten über das ius sanguinis oder ius solis automatisch verliehen. Ius sanguinis ist das „Gesetz der Abstammung“ und bedeutet, dass man die Staatsbürgerschaft seiner Eltern erhält. Ius solis, ist dagegen das „Gesetz des Bodens“; Man erhält die Staatsbürgerschaft des Landes, in dem man geboren wird.

Dabei sticht ins Auge, dass diese Gesetze keinen Gerechtigkeitsprinzipien nacheifern, sondern, im Gegenteil, äusserst nahe am naturgegebenen Volksverständnis orientiert sind – Blut und Boden bestimmen den eigenen Stamm.

Das ist problematisch. Insbesondere in einer globalisierten Welt, in der ein reicher weltweiter Austausch vorherrscht und sich die Bevölkerungen der Staaten aus Menschen mit unterschiedlichster Herkunft zusammensetzen, bergen Staatsbürgerschaftsverständnisse, die alleine auf diesen Prinzipien beruhen, dasselbe oder zumindest ähnliches Konfliktpotenzial wie die naturgegebenen Volksverständnisse.

Als Abhilfe für dieses Problem kennen heute die meisten Staaten auch das Gesetz der Bürgerschaft (ius civitas), also die Möglichkeit sich einbürgern zu lassen. Das ändert nichts daran, dass wir heute an einem Punkt stehen, an dem über ein Drittel der Bevölkerung in Basel über keine Staatsbürgerschaft verfügt und somit vom Wahl- und Stimmrecht ausgeschlossen ist.  Das ius civitas ist im besten Fall eine ineffiziente Ad-Hoc-Lösung für ein Prinzip, das zumindest in einer globalisierten Welt dem demokratischen Gerechtigkeitsverständnis nicht entsprechen kann. Um dies zu konstatieren, muss noch nicht einmal auf die ganzen praktischen und ethischen Stolpersteine eingegangen werden, die mit der Umsetzung von Einbürgerungsverfahren einhergehen. Das würde hier nämlich deutlich zu weit führen.

Die Schlussfolgerung liegt nahe, dass die Verknüpfung des Stimm- und Wahlrechts mit der Staatsbürgerschaft dem Gerechtigkeitsverständnis, das sich in der Idee demokratischer Legitimität ausdrückt, nicht entsprechen kann – zumindest solange Einbürgerungen nicht kinderleicht und weitgehend automatisch vonstattengehen, ohne den zeitextensiven, mehrstufigen administrativen Aufwand, die Kosten für jeden Schritt des Weges oder gar gegenstandlose Prüfungen und Vernehmungen.

Welches Prinzip letztlich der Idee demokratischer Legitimität gerecht wird, ist ein vieldiskutierter Gegenstand der Politischen Theorie, über den schon seit Jahrzehnten keine Einigkeit zu erzielen ist.[4] Ob sich schlussendlich ein einheitliches Prinzip herauskristallisiert, das in den realen politischen Gegebenheiten anwendbar ist, ist zweifelhaft.

Vom Unterworfenheits- zum Einwohnerprinzip

Nichtsdestotrotz gibt es einen Kandidaten, der dem oben formulierten intuitiven Verständnis demokratischer Legitimität besonders nahekommt. Es handelt sich um das Unterworfenheitsprinzip (engl. „all-subjected principle“). Dieses besagt, dass diejenigen mitbestimmen sollen, die der Regierung und den Gesetzen unterworfen sind.

Auch dieses Prinzip birgt Probleme in seiner Anwendung; Beispielsweise sind Touristen ebenfalls den Gesetzen ihres Besuchslandes unterworfen. Auch hier bräuchte es also minimale Ad-Hoc-Einschränkungen. Trotzdem entspricht das Prinzip im Grunde dem intuitiven Gerechtigkeitsverständnis, das der Idee einer Demokratie zugrunde liegt.

Das Prinzip wird rund um die Welt in mehreren Ländern auf nationaler oder kommunaler Ebene bereits umgesetzt – beispielsweise in Neuseeland, Schweden oder Chile.[5] Aber auch in der Schweiz in den Kantonen Neuchâtel und Jura gibt es diese Regelung bereits.[6] Dazu übersetzt man das Unterworfenheitsprinzip in ein bedingtes Gesetz des Wohnsitzes (ius domicilii): Wer für eine gewisse Zeitspanne seinen Hauptwohnsitz im demokratischen Herrschafts- und Rechtsgebiet hat, bekommt das Recht in diesem Gebiet mitzubestimmen.

Dieses Prinzip kommt dem Unterworfenheitsprinzip am nächsten und vermeidet gleichzeitig seine praktischen Probleme. Damit vermag es dem Ideal demokratische Legitimität in einer Gesellschaftsordnung in der Praxis bis anhin am besten zu entsprechen. Für Menschen, denen es am Herzen liegt, die Idee einer demokratischen Gesellschaftsordnung so vollständig wie möglich in die Realität zu übersetzen, ist das ein erdrückendes Argument für die Einführung eines Einwohner:innenstimmrechts.

Hinzu kommt, dass die Kontraargumente nicht richtig verfangen.

Schlechte Gegenargumente

a. Gleiche Rechte - Gleiche Pflichten

Ein Argument, das mir während meines Abstechers in die Politik oft begegnet ist, behauptet, dass Menschen ohne Staatsbürgerschaft nicht dieselben Pflichten hätten wie Menschen mit Staatsbürgerschaft und sie deshalb auch nicht die gleichen Rechte haben sollen: Gleiche Rechte, Gleiche Pflichten!

Das ist allerdings Humbug. Ausser der Dienstpflicht gibt es keine nennenswerten Pflichten, die Menschen ohne Staatsbürgerschaft erspart bleiben. Tatsächlich haben Menschen ohne Staatsbürgerschaft in der Regel mehr Regeln einzuhalten, mehr Hürden zu überwinden, um ihr Leben hier organisieren und gestalten zu können. Ausserdem sind Rechte und Pflichten in einem modernen Staat niemals homogen verteilt. So bleibt beispielsweise auch Frauen die Dienstpflicht erspart und dennoch würde niemand auf die Idee kommen, ihnen das Mitspracherecht abzusprechen.

b. Abwertung der Staatsbürgerschaft

Ein weiteres Gegenargument besagt, dass mit der Einführung des Einwohner:innenstimmrechts die Staatsbürgerschaft abgewertet würde. Es gebe dadurch weniger Anreize, sich einbürgern zu lassen.

Das stimmt aus mehreren Gründen nicht. Zuerst einmal kann der Wert der Staatsbürgerschaft per se in Frage gestellt werden; Wie bereits gesehen, könnte man die Staatsbürgerschaft lediglich als eine historisch gewachsene, aber für die moderne Welt unzureichende Abhilfe zur Bestimmung des Demos ansehen.

Soweit muss man allerdings nicht gehen. Immerhin der Idee nach garantiert die Staatsbürgerschaft das nach Hannah Arendt einzige fundamentale Menschenrecht, nämlich das Recht Rechte zu haben.[7] Die Staatsbürgerschaft macht die Einhaltung der grundlegenden Rechte des Staatsbürgers – gerade auch im Ausland – zur Verantwortung seines Staates. In der Praxis sind es in erster Linie die einflussreichen, funktionalen Rechtsstaaten, die dieser Idee gerecht werden können. Da die Schweiz eindeutig zu diesen Staaten gehört, bleibt die Schweizer Staatsbürgerschaft durchaus attraktiv.

Es gibt aber auch noch greifbarere Vorteile: Je nachdem welche Staatsbürgerschaft man vorher innehat, bietet die neue Staatsbürgerschaft erweiterte globale Bewegungsfreiheit. Zudem gibt es beim konkreten Vorschlag in Basel auch mit Blick auf die Mitbestimmungsrechte einen Anreiz sich einbürgern zu lassen, da das passive Wahlrecht weiterhin Staatsbürgerinnen und Staatsbürgern vorbehalten bleibt.

Das Hinzukommen positiver Rechte ist allerdings nicht der einzige Anreiz, sondern auch die Verbesserung des eigenen Status und die daraus resultierende Reduktion von strukturellen Nachteilen. Studien zeigen, dass Einbürgerungen sich in höhere Chancen am Arbeitsmarkt, höhere Gehälter, weniger Diskriminierungserfahrungen und allgemein stärkere soziale Integration ummünzen[8], womit sich gleichzeitig zumindest eines der oben erwähnten ethischen Probleme eines Staatsbürgerschaftssystems andeutet.

Solange man an der Institution der Staatsbürgerschaft festhält, bleiben die Anreize zur Einbürgerung also erhalten. Bekommen Einwohner:innen ohne Staatbürgerschaft zuerst das Wahl- und Stimmrecht zugesprochen, zeigt sich ausserdem, dass vor allem diejenigen aus Ländern mit niedrigeren Lebensstandards sich häufiger einbürgern lassen.[9]

c. Stimmberechtigte zweiter Klasse

Das letzte Argument gegen das Einwohner:innenstimmrecht, das im Abstimmungskampf angeführt wurde, fürchtete die Schaffung eines „Stimmrechts zweiter Klasse“, weil aktives und passives Wahlrecht dadurch erstmals separiert worden wären.

Dem muss man entgegnen, dass diese Aufteilung des Wahlrechts durchaus auch mit Blick auf die Idee der demokratischen Legitimität gerechtfertigt werden kann. Die intuitive Idee demokratischer Legitimität verlangt, dass die Menschen selbst mitbestimmen dürfen, wenn es um die Gesetze und die Regierung geht, denen sie unterworfen sind. Damit impliziert demokratische Legitimität nicht notwendigerweise das Recht selbst als Regierungskandidat auftreten zu dürfen.

Darüber hinaus kann dieses Argument des Stimmrechts zweiter Klasse womöglich gut gemeint sein. Es trägt allerdings den faden Beigeschmack der Scheinheiligkeit, wenn man auf die Leute blickt, die dieses Argument vorbringen. Es sind nämlich genau diejenigen, die sich dagegen wehren, dass mehr als ein Drittel der Bevölkerung politisch mitbestimmen dürfen. Damit sind es auch diejenigen, die sich dafür einsetzen, dass über ein Drittel der Basler Bevölkerung mit Blick auf ihre politischen Partizipationsrechte Mitbewohner zweiter Klasse bleiben. Würden sie nicht auf die Verknüpfung von Stimmrecht und Staatsbürgerschaft bestehen, müsste man diese Übung überhaupt nicht machen.

National sowie Kantonal?

In Anbetracht dieser Argumentationslage spricht alles für die Einführung eines Einwohner:innenstimmrechts, insbesondere das der Idee einer demokratischen Gesellschaftsordnung zugrundeliegende Gerechtigkeits-verständnis. Des Weiteren lassen sich diese Argumente fast uneingeschränkt auf die nationale Ebene übertragen.

Über ein Viertel der ständigen Wohnbevölkerung in der Schweiz sind Menschen ohne Schweizer Staatsbürgerschaft. Die angekratzte demokratische Legitimität findet sich auch hier, die demokratietheoretischen Überlegungen gelten analog und auch hier finden sich bereits Beispiele wie Neuseeland oder Chile, welche die Entkopplung von Staatsbürgerschaft und politischem Mitbestimmungsrecht im Sinne demokratischer Legitimität vormachen. Allerdings gibt es durchaus auch Vertreter eines kantonalen oder kommunalen Einwohnerstimmrecht, die einleuchtende Einwände gegen ein nationales Einwohner:innenstimmrecht vorbringen.[10]

Nichtsdestotrotz, selbst wenn man diese einleuchtende Einwände gegen ein nationales Einwohner:innenstimmrecht berücksichtigt, kann man es drehen und wenden wie man möchte: Für die Stärkung der Schweiz als Demokratie ist die Einführung des kantonalen Einwohner:innenstimmrechts ein wichtiger Schritt. Es bleibt zu hoffen, dass Basel-Stadt diesen Schritt immerhin beim nächsten Mal vollziehen wird.

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Anmerkungen:

[1] Vgl. Statistisches Amt Basel-Stadt - Ausländeranteil: https://statistik.bs.ch/indikatorenportal/6057

[2] Für theoretisch ausbuchstabierte Ansätze zum Begriff vgl. Rosanvallon (2010); Peter (2009). Siehe auch meinen Essay «Staatliche Legitimität und Populismus».

[3] Diese Begriffsteilung geht meines Wissens auf Francis (1965) zurück. 

[4] Die Prinzipien werden insbesondere hinsichtlich des sogenannten „boundary problem“ (dt. Begrenzungsproblem) diskutiert. Vgl. dazu Abizadeh (2012), Goodin (2007), Näsström (2007), Scherz (2013), Song (2012).

[5] Vgl. Earnest (2003), Groenendijk (2008; 2014).

[6] Vgl. swissinfo.ch: https://www.swissinfo.ch/ger/politik/stimmrecht-fuer-auslaender-innen/28981874. 

[7] Arendt (1949)

[8] Hainmüller et al. (2015; 2017; 2019).

[9] Slotwinski, Stutzer & Bevelander (2023).

[10] Vgl. Bauböck (2015).

Literatur

·        Abizadeh, A. (2012). On the Demos and Its Kin: Nationalism, Democracy, and the Boundary Problem. In The American Political Science Review, 106(4), 867–882. Link: http://www.jstor.org/stable/23357713.

·        Arendt, H. (1949). Es gibt nur ein einziges Menschenrecht. In Wandlungen 4, 754–770. Link: https://www.hannaharendt.net/index.php/han/article/view/154/273.

·        Bauböck, R. (2015). Morphing the Demos into the right shape. Normative principles for enfranchising resident aliens and expatriate citizens. In Democratization 22(5), 820-839. Link: https://doi.org/10.1080/13510347.2014.988146.

·        Earnest, D. C. (2003). Noncitizen voting rights: a survey of emerging democratic norms, paper presented at the American Political Science Association in Washington, DC. Link: https://www.researchgate.net/publication/228390357_Noncitizen_Voting_Rights_A_Survey_of_an_Emerging_Democratic_Norm/citations.

·        Francis, E. K. (1965). Ethnos und Demos: Soziologische Beiträge zur Volkstheorie. Berlin: Duncker & Humblot.

·        Goodin, R. E. (2007) Enfranchising All Affected Interests, and Its Alternatives. In Philosophy & Public Affairs 35(1), 40-68. Link: https://doi.org/10.1111/j.1088-4963.2007.00098.x.

·        Groenendijk, K. (2008). Local Voting Rights for Non-Nationals in Europe: What We Know and What We Need to Learn. Washington, DC: Migration Policy Institute. Link: https://www.migrationpolicy.org/research/local-voting-rights-non-nationals-europe-what-we-know-and-what-we-need-learn.   

·        Groenendijk, K. (2014). Voting rights and political participation of non-national immigrants. In Focus Migration Policy Brief 26, Bonn: Bundeszentrale für politische Bildung. Link: https://hdl.handle.net/2066/139737.

·        Hainmueller, J., Hangartner, D. & Pietrantuono, G. (2015). Naturalization fosters long-term political integration of immigrants. In Proceedings of National Academy of Science 112, 12651–12656. Link: https://doi.org/10.1073/pnas.1418794112.

·        Hainmueller, J, Hangartner, D. & Pietrantuono, G. (2017). Naturalization fosters the long-term political integration of immigrants. In Proceedings of the National Academy of Sciences of the United States of America 112(41), 12651–12656. Link: https://doi.org/10.5167/uzh-119323.

·        Hainmueller, J., Hangartner, D. & Ward, D. (2019). The effect of citizenship on the long-term earnings of marginalized immigrants: Quasi-experimental evidence from Switzerland. In Science Advances 4;5(12):eaay1610.  Link: https://doi.org/10.1126/sciadv.aay1610 

·        Näsström, S. (2007). The Legitimacy of the People. In Political Theory, 35(5), 624–658. Link: http://www.jstor.org/stable/20452587.

·        Peter, F. (2009). Democratic Legitimacy. New York: Routledge.

·        Rosanvallon, P. (2010). Demokratische Legitimität. Hamburg: Hamburger Editionen.

·        Slotwinski, M., Stutzer, A., & Bevelander, P. (2023). From participants to citizens? Democratic voting rights and naturalisation behaviour. In Journal of Ethnic and Migration Studies 49(13), 3184–3204. Link: https://doi.org/10.1080/1369183X.2023.2193863.

·        Scherz, A. (2013). The Legitimacy of the Demos: Who Should Be Included in the Demos and on What Grounds? In Living Reviews in Democracy 4. Link: https://doi.org/10.5167/uzh-91127.

·        Song, S. (2012). The boundary problem in democratic theory: Why the demos should be bounded by the state. In International Theory 4(1), 39-68. Link: https://ssrn.com/abstract=2376545.

Quellen

·        Statistisches Amt Basel-Stadt - Ausländeranteil: https://statistik.bs.ch/indikatorenportal/6057

·        swissinfo.ch: https://www.swissinfo.ch/ger/politik/stimmrecht-fuer-auslaender-innen/28981874.